Институционализация бюджетных правил: мировой и российский опыт

Периоды экономической нестабильности вынуждают правительства принимать экстренные решения по поддержке бизнеса и населения в ущерб бюджетной несбалансированности. При подобных обстоятельствах лучше всего проверяется гибкость бюджетных правил – набора ограничений на основные параметры бюджета. Зачастую их действие приостанавливается, корректируются предельные значения заложенных в них показателей, вводятся временные послабления на их применение. Внедрение такого инструмента и его устойчивость во времени зависят в первую очередь от политической воли правительства и законодателей. В то же время поддерживаемые властью бюджетные ограничения, как показывает мировой опыт, нуждаются в сопутствующей системе адаптационных и контрольных условий, позволяющих правилам не только лучше подстраиваться под экономические вызовы, но и не отступать от своей исходной задачи – обеспечения среднесрочной сбалансированности бюджета при поддержании условно постоянного уровня бюджетных расходов. Именно институциональные условия функционирования бюджетных правил — предмет изучения в настоящей статье.

Цель исследования — выявление используемых в мире институциональных основ обеспечения надлежащей работоспособности бюджетных правил и оценка их практической применимости в России. Используя методы описательного статистического и сравнительного анализов международной и российской практики применения бюджетных правил, авторы определили и проанализировали перечень таких институциональных условий, как среднесрочные рамки планирования расходов, бюджетные советы, механизмы корректировки бюджетной политики при нарушении правил, оговорки об освобождении от обязательств соблюдения правил.

Результаты исследования — сформулированные необходимые и достаточные институциональные основы для эффективности бюджетных правил. В силу применения в России только среднесрочного бюджетного планирования оставшиеся три условия могут выступать ориентиром для имплементации в ходе текущей реформы бюджетных ограничений.

1. Alesina, A., & Tabellini, G. (1990). A positive theory of fiscal deficits and government debt. The Review of Economic Studies, 57(3), 403–414. https://doi.org/10.2307/2298021

2. Badinger, H., & Reuter, W. H. (2017). The case for fiscal rules. Economic Modelling, 60, 334–343. https://doi.org/10.1016/j.econmod.2016.09.028

3. Beljean, T., & Geier, A. (2013). The Swiss debt brake — Has it been a success? Swiss Society of Economics and Statistics, 149, 115–135. https://doi.org/10.1007/BF03399384

4. Bergman, U. M., Hutchison, M. M., & Jensen, S. (2016). Promoting sustainable public finances in the European union: the role of fiscal rules and government efficiency. European Journal of Political Economy, 44, 1–19. https://doi.org/10.1016/j.ejpoleco.2016.04.005

5. Bova, E., Carcenac, N., & Guerguil, M. M. (2014). Fiscal rules and the procyclicality of fiscal policy in the developing world. IMF Working Paper, 14/122.

6. Budina, N., Kinda, T., & Schaechter, A., et al. (2013). Numerical fiscal rules: International trends. In M. Cangiano, T. Curristine, M. Lazare (Eds.), Public financial management and its emerging architecture (p. 107–136). International Monetary Fund, Washington, D. C. https://doi.org/10.5089/9781475531091.071

7. Caselli, F., Eyraud, L., Hodge, A., Kalan, F. D., Kim, Y., Lledó, V., Mbaye, S., Popescu, A., Reuter, W. H., Reynaud, J., Ture, E., & Wingender, P. (2018). Second-generation fiscal rules: Balancing simplicity, flexibility, and enforceability: Background paper. Technical Background Papers to Staff Discussion Note SDN/18/04, International Monetary Fund. DOI: 10.5089/9781484350683.006

8. Caselli, F. G., & Reynaud, J. (2019). Do fiscal rules cause better fiscal balances? A new instrumental variable strategy. IMF Working Paper, 19/49. DOI: 10.5089/9781498300865.001

9. Cordes, T., Kinda, T., Muthoora, P. S, & Weber, A. (2015). Expenditure rules: Effective tools for sound fiscal policy. IMF Working Paper, 15/29, 1–29. https://ssrn.com/abstract=2574702

10. Davoodi, H. R., Elger, P., Fotiou, A., Garcia-Macia D., Han, X., Lagerborg, A., Lam, W. R., & Medas, P. (2022). Fiscal Rules and Fiscal Councils: Recent trends and performance during the pandemic. IMF Working Paper No.22/11, International Monteary Fund, Washington, D. C. https://0-doi-org.library.svsu.edu/10.5089/9798400200472.001.

11. European central bank. (2003). Economic and monetary developments in the euro area. Monthly Bulleten, June. https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/mobu/mb200306en.pdf

12. European Commission. (2017). Fiscal rules database. https://economy-finance.ec.europa.eu/economic-research-and-databases/economic-databases/fiscal-governance-database_en

13. European Commission. (2020). Compliance Tracker. https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/european-fiscal-board-efb/compliance-tracker_en

14. Eyraud, L., & Duarte, L. V. et al. (2018). How to select fiscal rules: A Primer. International Monetary Fund, How To Notes, 9. Washington, DC.

15. Eyraud, L., & Wu, T. (2015). Playing by the Rules: Reforming fiscal governance in Europe 2015. IMF Working Paper, 15/6. 7 7

16. Fatás, A., & Mihov, I. (2003). The case for restricting fiscal policy discretion.The Quarterly Journal of Economics, 118(4), 1419–1447. https://doi.org/10.1162/003355303322552838

17. Gbohoui, W., & Medas, P. (2020). Fiscal rules, escape clauses, and large shocks. Special Series on Fiscal Policies to Respond to COVID-19. International Monetary Fund, Washington, D. C.

18. IMF. (2009). Fiscal rules — Anchoring expectations for sustainable public finances. https://blog-pfm.imf.org/files/paper.pdf

19. IMF. (2013). The functions and impact of fiscal councils. International Monetary Fund, Washington D. C.

20. IMF. (2022). Fiscal Rules Dataset 1985–2021.https://www.imf.org/external/datamapper/fiscalrules/matrix/matrix.htm

21. Kopits, G., & Symansky, S. (1998). Fiscal policy rules. IMF Occasional Paper, 162. DOI: 10.5089/9781557757043.084

22. Krogstrup, S., & Wyplosz, C. (2010). A common pool theory of supranational deficit ceilings. European Economic Review, 54(2), 269–278. https://doi.org/10.1016/j.euroecorev.2009.06.010

23. Kumhof, M., & Laxton, D. (2009). Chile’s structural fiscal surplus rule: A model-based evaluation. IMF working paper, 0988. DOI: 10.5089/9781451872354.001

24. OECD. (2018). International database of budget practices and procedures. https://qdd.oecd.org/subject.aspx?Subject=BPP_2018

25. Sacchi, A., & Salotti, S. (2015). The impact of national fiscal rules on the stabilisation function of fiscal policy. European Journal of Political Economy, 37, 1–20. https://doi.org/10.1016/j.ejpoleco.2014.10.003

26. Shi, M., & Svensson, J. (2006). Political budget cycles: Do they differ across countries and why? Journal of Public Economics, 90(8–9), 1367–1389. https://doi.org/10.1016/j.jpubeco.2005.09.009

27. Steger, G. (2010). Austria’s Budget Reform: How to Create Consensus for a Decisive Change of Fiscal Rules. OECD Journal on Budgeting, 1, 1–14. https://doi.org/10.1787/budget-10-5kmh5hcrx924

28. Trapp, L., Lienert, I., & Wehner, J. (2016). Principles for independent fiscal institutions and case studies. OECD Journal on Budgeting, 2. DOI: 10.1787/budget-15-5jm2795tv625

29. Truger, A., & Will, H. (2013). The German “debt brake”: A shining example for European fiscal policy? Revue de l’OFCE, 1(127), 153–188. DOI: 10.3917/reof.127.0153

30. Velasco, A. (2000). Debts and deficits with fragmented fiscal policymaking. Journal of Public Economics, 7(1), 105–125. https://doi.org/10.1016/S0047-2727(99)00054-7

31. Woo, J. (2003). Economic, political, and institutional determinants of public deficits. Journal of Public Economics, 8(3–4), 7 7 387–426. https://doi.org/10.1016/S0047-2727(01)00143-8

32. World Bank. (2013). Beyond the Annual Budget. Washington, DC: World Bank. DOI: 10.1596/978-0-8213-9625-4

33. Wyplosz, C. (2014). Fiscal rules: theoretical issues and historical experiences. In Alesina, A., Giavazzi, F. (Eds.), Fiscal Policy After the Financial Crisis (p. 495–529). University of Chicago Press and NBER, Chicago and London.

34. Yared, P. (2010). Politicians, taxes and debt. The Review of Economic Studies, 77(2), 806–840. https://doi.org/10.1111/j.1467-937X.2009.00584